精学检思·实务研讨丨生态环境检察民事公益诉讼与损害赔偿制度的衔接思路

一、生态环境检察民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度遇到的司法困境

一是对案件性质认定不一，可能造成诉讼混乱。对于同一破坏生态环境的违法行为，是由赔偿权利人适用具有“优先性”的生态环境损害赔偿制度，还是由检察机关“补位”原告提起民事公益诉讼，其关键点在于对案件性质的认定。如果该行为属于生态环境损害赔偿案件的范围，就应按照生态环境损害赔偿制度进行，反之，则可以适用民事公益诉讼。但是，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》只是原则上规定了发生较大及以上突发环境事件的，在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染和生态破坏事件的，以及发生其他严重影响生态环境后果等三种案件情形属于生态环境损害的范畴，特别是何种情形属于“发生较大及以上突发环境事件”，何种情形又属于“发生其他严重影响生态环境后果的”，没有具体的判断标准。实践中可能出现针对同一损害生态环境的行为，检察机关认为不符合适用生态环境损害赔偿制度的情形，进而开展检察民事公益诉讼，而法律规定的机关或组织认为属于生态环境损害赔偿案件范围，进而开展生态损害赔偿工作。同时，还可能存在针对同一破坏生态环境的行为，检察机关认为属于生态环境损害赔偿案件范围，应当由法律规定的机关或组织开展赔偿工作，而法律规定的机关或组织又认为案件影响程度不够，不宜开展生态环境损害赔偿，出现“两不管”的情况。

二是生态环境检察民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼内容不一，浪费司法资源。根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，如果生态环境损害赔偿与生态环境公益诉讼同时进行，那么先审理生态环境损害赔偿案件，审理完毕后就未涵盖部分再在生态环境公益诉讼中进行审理。实践中，如果生态环境损害赔偿的原告与检察机关在诉讼前没有进行充分沟通，可能导致检察机关发现生态环境损害赔偿工作明显不能全面修复受损生态环境，不得不再次提起生态环境公益诉讼，这样会严重浪费司法资源，降低司法严肃性和公信力。

三是部分案件案值较小，生态环境检察民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的适用积极性不高。在一些生态环境损害赔偿案件中，由于案值较小，相关行政机关开展生态环境损害赔偿的诉讼成本远高于所获损害赔偿，且作为案件多发的一般区县级行政机关，没有对侵权行为追究损害赔偿责任的法律依据。而检察机关办理公益诉讼案件更多侧重于行政公益诉讼。对于案值较小的破坏生态环境类案件，生态环境检察民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼适用的积极性不高，这与“环境有价、损害担责”原则不符。

二、解决生态环境检察民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度衔接问题的建议

针对两种制度在运行过程中可能存在的矛盾，笔者提出以下几点建议：

一是制定关于生态环境损害赔偿案件范围细则。根据相关法律法规，生态环境损害赔偿案件应属于区域内具有较大影响的案件。可根据各省级行政区域具体情况的差异制定生态环境损害赔偿案件的具体范围，特别是针对“发生较大及以上突发环境事件的”“发生其他严重影响生态环境后果的情形”，可根据本省实际情况，以生态环境损害的严重程度、修复生态可能需要的费用以及服务功能丧失期间的预估损失等为基本判断标准，设定一个可量化案件范围。由此，针对损害生态环境的行为，能够较为容易地判断是否属于生态环境损害赔偿案件，从而有序进行诉讼活动。

二是建立案件线索移送机制。根据各省、市确定的生态环境损害赔偿工作主体，应由与之对应的同级检察机关建立案件线索移送机制。检察机关在履行公益诉讼检察、刑事检察、控告申诉检察职能过程中，发现属于生态环境损害赔偿案件线索的，应将其移送至法律规定的机关，督促其开展生态环境损害赔偿工作。相关行政机关在获取破坏生态环境案件的相关线索后，对于不属于生态环境损害赔偿案件范围，或者因客观原因不能开展生态环境损害赔偿工作的，可以将线索移交至有权办理的检察机关，由检察机关决定是否开展民事公益诉讼。通过线索移送机制，确保对破坏生态环境的行为追责，以达到全面保护生态环境的目的。

三是建立诉前磋商机制。检察机关在开展生态环境检察公益诉讼时，应当依照规范发出公告，同时也可将诉讼的请求通报给相关行政机关，使相关行政机关充分知晓检察公益诉讼的诉讼请求，同时结合自身专业优势，向检察机关提出专业性的修复意见。相关行政机关在开展生态环境损害赔偿磋商或提起诉讼前，可以邀请检察机关参与，就诉讼请求进行充分沟通，对赔偿的范围、内容、方式以及是否全面保护公共利益达成共识，有效节约司法资源。

四是完善对破坏生态环境案件的处理方式。建议生态环境损害赔偿的磋商方式可前移适用，以检察民事公益诉讼为兜底保障。对于《生态环境损害赔偿制度改革方案》所规定的区域、类型以外的案件以及案值较小的破坏生态环境案件，不能因已追究违法行为人的刑事责任、行政责任，从而免去其损害赔偿责任。公安机关、行政机关在办理相关案件时，可通过磋商等方式与违法行为人就损害赔偿达成协议，在违法行为人完全自愿的前提下履行，并附相关文书、资料，作为认罪认罚从宽或从轻进行行政处罚的考虑因素。若磋商不成，依照相关法律规定又未能追究其损害赔偿责任的，可以建立行政执法与检察公益诉讼案件移送机制，将案件移送至检察机关，以检察公益诉讼的方式追究违法行为人生态环境损害赔偿责任。